De Vereniging Asieladvocaten en –Juristen Nederland (VAJN) en de Specialistenvereniging migratierechtadvocaten (SVMA) hebben kennisgenomen van de brief van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid van 26 augustus 2022, waarin inzake de opvangcrisis een aantal maatregelen is opgenomen met de bedoeling deze op te lossen.
De VAJN en SVMA zijn verbaasd over (in ieder geval) de maatregelen inzake gezinshereniging en de verlenging van de beslistermijn in asielprocedures aangezien deze naar onze mening stellig in strijd zijn met het Unierecht. In de brief is aangegeven dat na een positief besluit op de gezinsherenigingsaanvraag pas een visum wordt verstrekt aan de gezinsleden van de in Nederland verblijvende statushouder als er passende huisvesting is gevonden, dan wel uiterlijk 15 maanden na de aanvraag. Daarnaast zal de beslistermijn voor gezinsherenigingsaanvragen worden verlengd naar 9 maanden. Ook zal de beslistermijn in asielzaken worden verlengd met 9 maanden. Dit betekent dat een vluchteling pas na maximaal 30 maanden, 2,5 jaar, feitelijk toestemming krijgt (positief besluit en visum) voor hereniging met partner en kinderen, of als het een alleenstaande minderjarige vreemdeling betreft, met ouders, broertjes en zusjes. Deze periode is nog langer als de (verruimde) beslistermijnen niet worden gehaald, zoals nu ook regelmatig gebeurt.
Hieronder zal puntsgewijs worden benoemd op welke punten de beoogde maatregelen in strijd zijn met het Unierecht en de Nederlandse wetgeving. In de bijlage wordt dit standpunt verder uitgewerkt.
De beoogde maatregelen zijn in strijd met de volgende (Europese) bepalingen:
1. Een huisvestingseis mag niet worden gesteld op grond van artikel 12 (voorwaarden gezinshereniging vluchteling) en artikel 13 (toegang verlenen gezinsleden) van de Gezinsherenigingsrichtlijn (2003/86/EG), ook gezien de toelichting daarop in de richtsnoeren van de Europese Commissie bij deze richtlijn (COM (2014) 210). Het vereiste van het hebben van een geschikte woning alvorens een visum te verlenen is een verkapte huisvestingseis. Deze betekent voorts in de praktijk een forse vertraging van de hereniging en is daarmee in directe strijd met het Unierecht.
2. Het oprekken van de beslistermijn op een gezinsherenigingsaanvraag naar 9 maanden is eveneens in strijd met de Gezinsherenigingsrichtlijn en met het doel en nuttig effect daarvan; het bevorderen van spoedige gezinshereniging. Wij verwijzen naar artikel 5, lid 4 van de Gezinsherenigingsrichtlijn en wederom op de richtsnoeren van de Commissie op dit punt. Hieruit volgt dat er zo snel mogelijk op een aanvraag moet worden beslist. Het is aan de lidstaten om de beslisprocedure doelmatig in te richten, alleen bij uitzondering mag er een termijn van 9 maanden worden aangehouden. Dit enkel als de werklast de administratieve capaciteiten te boven gaat of als onderzoek is vereist. Het ontlasten van de opvang valt hier niet onder. De beoogde maatregel om de beslistermijn op te rekken is gezien het voorgaande eveneens in strijd met het Unierecht.
3. Ten aanzien van beide maatregelen geldt dat deze daarnaast in strijd zijn met het doel van de richtlijn en met artikel 7 van het Handvest van de Grondrechten (recht op gezinsleven) en artikel 24 van het Handvest van de Grondrechten (het recht van een kind om beide ouders bij zich te hebben). Het vertragen van het afgeven van een visum en het verlengen van een beslistermijn is in strijd met de doelen van de richtlijn en met het recht op hereniging van het kerngezin.
4. In de brief wordt gesproken over het verlengen van de beslistermijn in asielzaken met 9 maanden. Hierbij wordt een beroep gedaan op artikel 42 lid 4 onder b Vw 2000. Deze bepaling is echter alleen van toepassing wanneer er sprake is van een hoge instroom, daarvan is nu geen sprake. De beoogde maatregel is eveneens in strijd met artikel 31 lid 3 onder a Procedurerichtlijn, die juist een snelle beslissing beoogt onder meer om asielzoekers niet te lang in de opvang te laten verblijven.
De beoogde maatregelen zijn gezien het voorgaande uitdrukkelijk in strijd met Europees recht, dat onverkort geldt in Nederland. Hierover bestaat geen twijfel. Daarom roepen de verenigingen op deze maatregelen niet in te voeren. Als de maatregelen worden ingevoerd en door de IND uitgevoerd, tegen dwingend recht in, zullen de betrokken aanvragers zich tot de rechter moeten wenden. Dit zal enkel in individuele procedures kunnen en moeten worden aangekaart, wat betekent dat het rechtssysteem zwaar belast zal worden. Dit is onnodig en onwenselijk.
Nu zo zeker is dat de maatregelen juridisch geen stand zullen houden, verzoeken wij de betrokken partijen dan ook om zich ervoor in te spannen dat deze zullen verwijderd uit de plannen waarmee de opvangcrisis beteugeld moet worden.
Namens SVMA, Marloes van Zantvoort
Namens VAJN, Corrien Ullersma
Bijlage: Nadere uitwerking reactie op kabinetsbrief d.d. 26 augustus 2022
- Huisvestingseis
Het stellen van de eis van huisvesting aan een asielstatushouder is in strijd met artikel 12 Gezinsherenigingsrichtlijn (hierna te noemen richtlijn). Dat meldt de Staatssecretaris ook in zijn brief. Hij stelt dat door wel, binnen een verlengde beslistermijn, een positief besluit te nemen op de aanvraag, maar nog geen visum te verlenen, de voorwaarde niet in strijd is met deze bepaling.
Dit is wél in strijd met artikel 13 van de richtlijn, dat voorschrijft (onderstreping onzer hand):
Zodra het verzoek om gezinshereniging is aanvaard, staat de betrokken lidstaat het gezinslid of de gezinsleden de toegang toe. Daartoe biedt de betrokken lidstaat die personen alle medewerking bij het verkrijgen van de benodigde visa.
Deze bepaling is imperatief geformuleerd. Deze houdt dus in dat als positief beslist is op het verzoek, de toegang wordt toegestaan. Alle medewerking bij het verkrijgen van de visa wordt geboden. Hierin zit geen enkele ruimte voor een vertraging van zes maanden om passende huisvesting te vinden alvorens een visum wordt afgegeven.
Dat wordt nog duidelijker uit de Richtsnoeren bij de Gezinsherenigingsrichtlijn, dit zijn handvatten van de Europese Commissie voor de toepassing van de richtlijn, COM (2014) 210. Bij deze bepaling vermelden de richtsnoeren (p. 19 onderstreping onzer hand):
Dit houdt in dat wanneer een aanvraag wordt aanvaard, de lidstaten voor een snelle visumprocedure moeten zorgen, extra administratieve lasten tot een minimum moeten beperken en dubbele controle van de voorwaarden voor gezinshereniging moeten vermijden.
Het wel inwilligen van een verzoek, maar niet snel afgeven van een visum is dus in strijd met de Gezinsherenigingsrichtlijn.
Het afhankelijk stellen van het hebben van een geschikte woning alvorens een visum te willen verlenen, is een verkapte huisvestingseis. Een vluchteling en zijn gezin die voldoen aan de voorwaarden voor gezinshereniging, mogen pas herenigen als er geschikte huisvesting is. Dan pas, of als er zes maanden verstreken zijn na de inwilliging, mag een visum worden afgegeven. Dat betekent dat wel degelijk de huisvestingseis wordt gesteld. Artikel 12 noch artikel 13 van de richtlijn bieden enige ruimte voor deze voorwaarde.
2. Verlenging beslistermijn
Daar komt de beoogde verlenging van de beslistermijn naar 9 maanden dan nog bij. De Staatssecretaris stelt in de brief dat daarvoor ruimte bestaat in de richtlijn. Dat is te kort door de bocht. De termijn staat in artikel 5 lid 4 van de richtlijn:
4. Zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk negen maanden na de datum van indiening van een verzoek, stellen de bevoegde instanties van de lidstaat de persoon die het verzoek heeft ingediend, schriftelijk in kennis van de ten aanzien van hem genomen beslissing.
De richtsnoeren lichten de bepaling en de manier waarop deze moet worden toegepast als volgt toe (p. 10, onderstreping onzer hand):
Artikel 5, lid 4, verplicht de lidstaten ertoe om de persoon die het verzoek heeft ingediend zo spoedig mogelijk schriftelijk in kennis te stellen van de genomen beslissing. In overweging 13 wordt vermeld dat de procedure voor behandeling van de verzoeken doelmatig moet zijn en moet kunnen worden afgehandeld met inachtneming van de normale werklast van de overheidsinstanties van de lidstaten.
Daarom moet als algemene regel gelden dat een standaardaanvraag bij een normale werklast onmiddellijk en zonder onnodige vertraging wordt afgehandeld. Indien de werklast bij uitzondering de administratieve capaciteiten te boven gaat of indien de aanvraag verder onderzoek vereist, mag een maximale termijn van negen maanden in acht worden genomen.
De regel is: zo snel mogelijk beslissen. Een beslisprocedure moet doelmatig worden ingericht, een aanvraag moet onmiddellijk en zonder onnodige vertraging worden afgehandeld. Het benutten van 9 maanden om tot een besluit te komen, mag alleen bij uitzondering; als de werklast de administratieve capaciteiten te boven gaat of nader onderzoek is vereist. De Staatssecretaris stelt in zijn brief helemaal niet dat van dergelijke omstandigheden sprake zou zijn. Integendeel, er blijkt juist duidelijk uit dat er helemaal geen probleem zit in het beslisproces, verlenging van de termijn is alleen bedoeld om ervoor te zorgen dat de lengte van de procedure maximaal gelegenheid biedt om huisvesting te regelen. Zoals onomstotelijk blijkt uit de richtsnoeren is de 9 maandentermijn daar echter niet voor bedoeld. De hoofdregel is, zoals in artikel 5 lid 4 van de richtlijn staat: zo spoedig mogelijk. En dat is: zo snel als de beslisafdeling van de IND kan beoordelen of de aanvragers voldoen aan de voorwaarden voor nareis.
Het aanpassen van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw2000) met het doel om de termijn voor het beslissen op een aanvraag gezinshereniging te verlengen tot 9 maanden, kan dan ook uitdrukkelijk niet op grond van de door de Staatssecretaris genoemde reden. Op zijn hoogst zal in de wet mogelijk gemaakt kunnen worden dat, áls aan de in de richtsnoeren vermelde voorwaarden is voldaan (werklast gaat bij uitzondering de administratieve capaciteiten te boven, of nader onderzoek is vereist), in maximaal 9 maanden op de aanvraag zal worden beslist.
Het verlengen van de beslistermijn naar 9 maanden, en na het inwilligen van het verzoek nog eens 6 maanden wachten met het afgeven van het visum, kan dus niet op grond van de Gezinsherenigingsrichtlijn.
Strijdig met doel richtlijn en Handvest Grondrechten
Naast de hierboven genoemde beperkingen in de bepalingen van de richtlijn, schuilt een even groot bezwaar in het doel van de richtlijn, en de plek die vluchtelingen daarin innemen. Het doel van de richtlijn is het bevorderen van gezinshereniging. Het idee daarachter is dat een derdelander in een gastland het beste kan integreren, als hij zijn familie bij zich heeft. Daarom hebben de leden het kerngezin, zoals in artikel 4 lid 1 en artikel 10 lid 3 voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen is vermeld, een subjectief recht op hereniging; als ze aan de voorwaarden uit de richtlijn voldoen, dan wordt de hereniging toegestaan. Geen beoordelingsmarge, het moet. Voor vluchtelingen geldt daarvoor nog een prangender reden, dit staat in de preambule:
(8) De situatie van vluchtelingen vraagt bijzondere aandacht vanwege de redenen die hen ertoe hebben gedwongen hun land te ontvluchten en die hen beletten aldaar een gezinsleven te leiden. Om die reden moeten er voor hen gunstiger voorwaarden worden geschapen voor de uitoefening van hun recht op gezinshereniging.
De richtlijn moet, zoals elk instrument waarbij uitvoering wordt gegeven aan EU-recht, worden toegepast in overeenstemming met het Handvest Grondrechten EU. In artikel 7 is het recht op gezinsleven opgenomen, artikel 24 waarborgt de belangen van het kind, en diens recht om met beide ouders persoonlijke betrekkingen en rechtstreeks contact te onderhouden. De maatregelen zijn ook met deze bepalingen in strijd. Het druist immers in tegen het doel van de richtlijn en de door het Handvest beschermde grondrechten; de belangen van het gezin om bij elkaar te kunnen zijn, wanneer hereniging van een gezin dat aan alle voorwaarden van de richtlijn voldoet, wordt uitgesteld om een reden die niets met het beslisproces te maken heeft, maar met een in de lidstaat spelend praktisch punt; dat druk op de opvang wordt verlicht en eerst een passend huis moet zijn gevonden voor toelating kan worden verkregen.
De maatregelen houden geen enkel verband met de procedure en toepasselijke voorwaarden voor nareis zoals in de richtlijn opgenomen. Praktische problemen in de lidstaat zijn nooit een reden om de verplichtingen uit de richtlijn niet na te komen. Dus; als een gezin voldoet aan de voorwaarden, dan moet Nederland de hereniging toestaan, en wel zo snel mogelijk. Oprekken beslistermijn en talmen met afgeven van het visum zijn in strijd met de bepalingen in de richtlijn, staan haaks op de doelen van de richtlijn, en op de door het handvest beschermde grondrechten. De Staatssecretaris handelt, als deze maatregelen worden doorgezet, zonder enige twijfel in strijd met bindend EU recht. De maatregelen zijn dan ook niet rechtmatig.
3. Maximale verlenging beslistermijn asiel
De Staatssecretaris meldt in de brief de beslistermijn voor asielaanvragen categoriaal te willen verlengen met 9 maanden, op grond van artikel 42 lid 4 onder b Vw 2000. is de situatie waarin ´een groot aantal vreemdelingen tegelijk een aanvraag indient waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is de procedure binnen de termijn van zes maanden af te ronden´. Hij beroept zich daarbij op de instroom van Oekraïners en Afghanen, en de onmogelijkheid om de capaciteit van de IND op te schalen op korte termijn.
Beide redenen voldoen echter niet aan de gegeven wettelijke grondslag, artikel 42 lid 4 onder b Vw 2000. Er is namelijk geen sprake van een ongewoon hoge instroom. Om de IND niet meer te belasten dan nodig, zijn de vluchtelingen uit Oekraïne juist buiten de gewone asielprocedure gehouden. Zij vallen onder de richtlijn tijdelijke bescherming. Het proces houdt in dat ze zich inschrijven in de gemeente, in de BRP. Daarna ondertekenen ze een asielaanvraag en krijgen zij een verblijfsdocument.[1] Ten aanzien van de Afghaanse evacués geldt een sterk versimpelde procedure, met een enkel, kort gehoor en vrijwel onmiddellijke beslissing. Het gevolg is dat de Oekraïense vluchtelingen het asielsysteem juist niet belasten en de Afghaanse evacués minimaal.
Daarbij komt dat de instroom niet bijzonder hoog is. Uit de cijfers van IND blijken de volgende aantallen eerste asielaanvragen[2]:
2022 16088 (tm juli)
2021 24.690
2020 13.670
2019 22.530
De daling in 2020 is te verklaren door de corona situatie. De cijfers zien er verder niet afwijkend uit. Afghaanse aanvragers bedragen volgens het rapport over 2022 tot nu toe 1.652 van de 16.088. Geen schrikbarend hoog percentage dus.
Eerder werd in februari 2016 besloten tot verlenging van de beslistermijn in asielzaken op grond van artikel 42 lid 4 onder b Vw 2000.[3] De reden daarvoor was de ongewone stijging van het aantal asielaanvragen in de tweede helft van 2015. Dat jaar werden in totaal 43.090[4] aanvragen ingediend. De cijfers over de afgelopen jaren komen niet in die buurt. Daarom kan de verlenging van de beslistermijn niet begrepen worden vanuit de cijfers. De omstandigheid dat het niet mogelijk zou zijn om de capaciteit bij de IND voor behandeling van asielaanvragen op korte termijn te verhogen, is geen omstandigheid die valt onder deze bepaling. Het ingeroepen artikellid spreekt enkel over ´een groot aantal vreemdelingen dat tegelijk een aanvraag indient´.
De beslistermijn van zes maanden en de bepaling om deze te verlengen met negen maanden stemt vrij letterlijk overeen met artikel 31 van de Procedurerichtlijn 2013/32/EU, lid 3. Ook in deze bepaling uit de procedurerichtlijn is geen steun te vinden voor het standpunt van de Staatssecretaris. In de totstandkoming van de richtlijn is over de algemene termijn van zes maanden gezegd (COM (2009) 554, p.4):
De voorgestelde algemene termijn van zes maanden ligt in het verlengde van wetswijzigingen en/of methoden van de meeste lidstaten, die bij de voorbereiding van de wijzigingen zijn geraadpleegd9. Deze termijn is een belangrijk middel om onderzoeken doeltreffender te maken, kosten voor opvang terug te dringen, de verwijdering van afgewezen asielzoekers te vergemakkelijken en echte vluchtelingen en personen die subsidiaire bescherming behoeven sneller toegang te geven tot bescherming.
Deze termijn is dus juist vastgesteld om ervoor te zorgen dat er geen onevenredig lang beroep op opvang wordt gedaan en kosten daarvan terug te dringen. Het voorstel van de Staatssecretaris dient een daaraan tegenovergesteld doel; de aanvrager moet juist ontzettend lang in de opvang verblijven, als er tot 15 maanden over de beslissing op zijn asielaanvraag wordt gedaan. Binnen het maatregelenpakket waarbij het doel juist is om de opvang te ontlasten, valt deze maatregel dan ook slecht te begrijpen. Deze dient in elk geval geen redelijk doel en voldoet zoals aangegeven niet aan artikel 42 lid 4 onder b Vw 2000/artikel 31 lid 3 onder a Procedurerichtlijn.
[1] https://ind.nl/nl/nieuws/ind-proces-voor-vluchtelingen-uit-oekraine
[2] informatie 2022 uit: https://ind.nl/nl/documenten/08-2022/at-juli-2022-hoofdrapport.pdf, 2019 tm 2021 uit: https://ind.nl/nl/documenten/06-2022/jaarcijfers2021-tabel-nl.pdf
[3] https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2016-7573.html
[4] https://ind.nl/nl/documenten/03-2022/jaarcijfers-2015.pdf
Geef een antwoord
Je moet inloggen om een reactie te kunnen plaatsen.